濟(jì)邦咨詢公司是國內(nèi)最早專注于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的財務(wù)顧問、法務(wù)顧問、監(jiān)管咨詢、管理咨詢及海外業(yè)務(wù)咨詢的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之一。.

流域水環(huán)境綜合治理與按效付費ppp實踐

2017年6月14日，上海濟(jì)邦咨詢公司董事長、PPP領(lǐng)域知名專家張燎受北京排水集團(tuán)的邀請，在“區(qū)域一體化背景下的流域水環(huán)境綜合治理與水生態(tài)修復(fù)”高級研修班做主題報告并主持專題研討。

張燎

濟(jì)邦咨詢董事長

燎說：

PPP的基本理念和核心邏輯

流域水環(huán)境污染治理PPP項目的難點與破解

運用PPP模式治理流域水環(huán)境污染的優(yōu)勢

績效考核指標(biāo)設(shè)定以及案例啟示

張燎董事長從四個方面對“區(qū)域一體化背景下的流域水環(huán)境綜合治理與水生態(tài)修復(fù)實踐”進(jìn)行了分析報告，并對在水環(huán)境治理PPP中遇到的困難支了招。

1、 PPP的基本理念和核心邏輯

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什么是PPP？

張總說道，以前，社會中的公共物品和公共服務(wù)都由政府提供，而公共產(chǎn)品及服務(wù)的效果和效率卻不盡理想。尤其當(dāng)國家給債務(wù)擴(kuò)張戴上了緊箍咒，PPP成了一條陽光大道。PPP制度的本質(zhì)是基于長期合同、有合理回報機(jī)制和公允的風(fēng)險分擔(dān)，用非傳統(tǒng)、替代性方式提供基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)。PPP構(gòu)建了政府與社會資本之間的伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是管理機(jī)制上的一種創(chuàng)新。

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為什么PPP？

PPP將包含設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營的全壽命期管理責(zé)任交給了社會資本，并以激勵機(jī)制加以約束。如此一來，PPP機(jī)制解決了傳統(tǒng)的碎片化的管理和運營煩惱。而項目的市場風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、金融風(fēng)險在政府和社會資本方合理分配，而非以往政府一肩承擔(dān)。此外，PPP強(qiáng)調(diào)服務(wù)效果而非工程的建設(shè)投資，更有利于改善公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。除以上三點，PPP模式在平滑政府支出、加強(qiáng)政府債務(wù)管理、推動產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展和改革（按效付費讓“偽”技術(shù)無處藏身）等方面也具有積極作用。

張總表示，中國的PPP模式經(jīng)歷了20年的理論研究及探索嘗試之后迎來了規(guī)范發(fā)展。尤其從2013年底，財政部開始對PPP進(jìn)行大力部署，出臺了大量政策文件，各地掀起了PPP的學(xué)習(xí)、使用、創(chuàng)新熱。從啟蒙性階段的來賓B電廠項目到如今上萬個在庫的PPP項目，PPP模式的地位在不斷提高，PPP的熱潮在繼續(xù)。

2、流域水環(huán)境污染治理PPP項目的難點與破解

目前，水環(huán)境污染治理主要有四大難點。難點一，污染源控制難度大，政府和治理單位之間的責(zé)任邊界劃分很困難；難點二，水環(huán)境污染治理工藝路線種類繁多，但在國內(nèi)大規(guī)模實踐的經(jīng)驗尚少，技術(shù)風(fēng)險較大；難點三，水環(huán)境污染的治理效果以及產(chǎn)出績效難以測定。建設(shè)成本、運營成本、融資成本及風(fēng)險溢價的全周期完全成本與績效指標(biāo)呈現(xiàn)非線性關(guān)系；難點四，具備整合設(shè)計、建設(shè)、投資和運營能力的環(huán)境治理運營商比較少，市場發(fā)育有限。

而運用PPP模式治理水環(huán)境污染擁有以下幾個的痛點。1.政府在能夠獲得成本低廉的優(yōu)惠貸款的情況下，為什么選擇資金成本相對高的PPP模式？ 2. PPP程序復(fù)雜、政府各部門政策性存在差異，PPP項目的運作進(jìn)度能否得到保證？3. 水環(huán)境污染治理的按效付費是否具有夠高的可行性？ 4. PPP在黑臭水、海綿城市、水體修復(fù)、地下綜合管廊等領(lǐng)域的項目繁多且瑣碎，如何能做好綜合管理？ 這些疑問如想不通，勢必會影響到推行ppp模式的定力與動力。

對于水環(huán)境治理PPP中遇到的難題，張總給出了具體的破解法則。首先，張總建議合理劃分項目包。在項目包范圍選擇上，可按匯水區(qū)域、污染治理責(zé)任邊界劃分，并“肥瘦”搭配。這樣的劃分有利于保持項目整體系統(tǒng)性、建設(shè)運營責(zé)任邊界的清晰。其次，張總表示一定要選好咨詢機(jī)構(gòu)，編制可操作的“PPP實施方案”。PPP項目的資金投入動輒在億級、十億級，聘請具有合格資質(zhì)并且合適的咨詢機(jī)構(gòu)對PPP的操作性十分必要。他們能夠在法律、交易、技術(shù)層面提供全方位的服務(wù)。第三，根據(jù)預(yù)計投資回報、設(shè)備壽命、財承評價結(jié)果、市場測試反饋等確定合理的項目建設(shè)經(jīng)營年限。原則上，PPP項目合同期不低于10年。 最后，選擇適用的采購程序，充分利用競爭性機(jī)制來實現(xiàn)“物有所值”。

3、運用PPP模式治理流域水環(huán)境污染的優(yōu)勢

張總認(rèn)為，運用PPP模式治理流域水環(huán)境污染的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在為三個方面。

第一

PPP模式擁有政府自建自營所沒有的制度優(yōu)勢。一個PPP項目的生命周期可分為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個大階段。像項目識別階段的物有所值評價（VFM）和財政承受能力論證步驟，很好地將項目目標(biāo)聚焦到“物有所值”上，并倡導(dǎo)政府財政支出的可承受性及項目的長期穩(wěn)定性。而項目準(zhǔn)備階段的實施方案步驟，作為PPP項目的“商業(yè)項目書”為進(jìn)一步編制、采購等提供了依據(jù)。這些制度上的天然優(yōu)勢確保了PPP項目在全生命周期內(nèi)的合理規(guī)范。

第二

PPP有多種具體的運作方式。根據(jù)政府/投資人承擔(dān)責(zé)任的大小，我們可將PPP運作方式譜系化，比如從風(fēng)險轉(zhuǎn)移程度較低的O&M模式（僅轉(zhuǎn)移和維護(hù)）到風(fēng)險轉(zhuǎn)移程度較高的BOT模式（建設(shè)-運營-移交）。政府可以根據(jù)現(xiàn)有的條件靈活選擇合適的方式。這些條件可以是項目具體的融資需求、改擴(kuò)建需求及期滿處置等因素。政府甚至可以根據(jù)水環(huán)境污染治理項目的收費定價機(jī)制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架等因素采取組合的方式（e.g.“A+B”模式）來充分利用PPP模式的優(yōu)勢。

第三

PPP的回報機(jī)制-使用者付費、政府付費、可行性缺口補(bǔ)貼，對水環(huán)境污染治理按效付費的可行性起到促進(jìn)作用。通常，對于污水治理這類不直接向用戶提供服務(wù)的終端型項目以及環(huán)境整治修復(fù)等不具備收益性的市政項目，宜采用“政府付費”模式。而政府可以制定水質(zhì)、水量、防洪標(biāo)準(zhǔn)等具體指標(biāo)，并以此作為依據(jù)來支付給社會資本服務(wù)費。

4、績效考核指標(biāo)設(shè)定以及案例啟示

張總表示，績效指標(biāo)不是越多越好，過多的指標(biāo)肯能帶來高成本的履約監(jiān)管成本。績效指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該是技術(shù)、工程、投融資、運營、財稅等多專業(yè)人員的聯(lián)合攻關(guān)成果。

以濟(jì)邦負(fù)責(zé)的南寧那考河項目為例

張總對流域水環(huán)境綜合治理與按效付費ppp項目進(jìn)行了實例講解。那考河流域治理PPP項目是一個集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個競爭性磋商項目五大亮點于一體的典型項目。通過PPP模式，政府與社會資本之間以履約為前提進(jìn)行合作。在系列的設(shè)計下，那考河PPP項目協(xié)議很好的反映了從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運營到最終體現(xiàn)出處理效果的服務(wù)的整合。該項目涉及多個系統(tǒng)工程，對于綜合治理者的專業(yè)技術(shù)和管理水平要求較高。實施機(jī)構(gòu)考慮到自身專業(yè)綜合技術(shù)能力不足，項目邊界條件的不明確，第一時間采用了競爭性磋商這種最能滿足實際需求的采購方式，得到了南寧市財政局的批準(zhǔn)。南寧那考河項目也由此成為了第一個吃螃蟹的項目。

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